《行政诉讼法》（2014年）实施后，2015年全年的行政一审案件达220，398件，陡增55.34%。

[80]此外，行政目的的识别又是一个有待商榷的命题，因为目的本身带有主观色彩，导致行政合同的范围比带有公权力因素的行政性标准更具广泛性与随意性。比较研究 引言 社会的高速发展对政府行政及行政法理论提出了更高的要求，为完成新时代的国家任务，传统的消极行政模式转变为积极行政模式，行政内容增加了给付行政与引导行政，政府承担起更多的主动促进社会公平、社会发展的功能，提供生存与照顾也越来越多地成为现代国家的行政任务。

[5]  参见于立深：行政协议司法判断的核心标准：公权力的作用，载《行政法学研究》2017年第2期，第48页。与大陆法系以及我国行政法体系下的行政合同进行类比，较为相近的应是公法下之政府契约的概念。[10]  参见李颖轶：论法国行政合同优益权的成因，载《复旦学报（社会科学版）》2015年第6期，第157~161页。在公私合作制度的基础上，英国政府所签订的契约暂不考虑行政主体之间的契约，也与本文总体论述对象保持一致。（3）针对公民的公法上的权利义务。

党的十一届三中全会以来，我国经济体制的改革由计划经济向市场经济转轨，从而引发了政府职能和管理手段的重大变化，经济领域开始借助合同的形式强化与落实责任制。[39]  根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》（法释〔2018〕1号）第163条的规定，2015年《解释》已废止，但其对行政协议的界定仍具有重要的参考意义。日本总务省《信息公开法审查基准》并非将公共资源的负担单独进行考量，而是探究其与申请人主观动机之间的关系。

之后的几个案件中，法院均强调原告申请公开的内容包罗万象。[26] 参见吕艳滨：《日本对滥用政府信息公开申请权的认定》,载《人民司法》2015第15期。对于是否知晓，则需结合案件事实和证据充分论证。[18]在充分肯定法院努力的同时，我们也应认识到，一方面，滥用申请权的行为具有上文所述的若干特征，但具备这些特征的行为不一定构成滥用，而只是构成滥用的非必要条件。

但是，这些特征还只是界定该行为的充分不必要条件。其三，申请的内容包罗万象这一措辞不甚妥当。

法院应当判断原告是否具有合法的诉的利益，进而决定是否驳回起诉。当然，如果申请人的行为仅停留在行政机关应当忍受的合理限度内，并未产生严重的损害后果时，则不应认定为滥用行为的成立，否则会对公民知情权构成不当限制。需要注意的是，一方面，诚信原则作为平等主体交往的帝王原则，当适用于两造地位悬殊的行政法律关系中时，对相对人义务的强调应当适度。[13] 第七，申请目的与《条例》不符。

例如，日本总务省《信息公开法审查基准》规定：要判断滥用行为是否成立时，需结合申请的方式、对公务机构正常开展工作所造成的妨碍和在公众中产生的不良影响这三方面判断是否超出了社会所能容忍的范围。（二）行为方式是否正当 权利的行使通常具有相对性，如果行为人主张权利的方式不当，其实体上的权利不仅得不到最终的认可和实现，还应受到程序上的相应限制。这一现象在最高院的一个再审案件中也得到了体现。有的申请人频繁提出申请，如在徐俱华案中，徐俱华在2015年5月1日至12月31日间，分别向6家单位提出各类信息公开申请1601次，平均每月200余起。

[13] 参见再审申请人高文香、高文河、吴玉国诉天津市人民政府不履行行政复议法定职责一案，最高人民法院[2016]最高法行申5032号行政裁定书。判断目的合法与否亦要防止以偏概全。

在比较法上，日本群马县信息公开条例的解释认为，即使数量众多的申请可能会明显加重行政机关的工作负担，只要申请人主观上不是出于滋扰公务机构的恶意，就不视为滥用，而只能以延期答复的方式处理。[2]还有的申请人一天之内向同一机关一次性提起十多次申请。

然而，在规制此类非正常的政府信息公开申请时，无论行政机关还是法院，均面临法律规范依据缺乏的困境。沈岿教授认为，申请人无论将其所申请的信息用于何处，行政机关均不应考究。[10] 安徽省宣城市中级人民法院[2015]宣中行初字第00018号行政裁定书。陈爱民案只考察原告本人，陆红霞案则包括父亲和伯母，张亮案中涉及其妻。在申请政府信息公开的场合，涉嫌权利滥用的主体之间可能关系密切，法院在界定滥用行为时，也往往将关联申请人的申请行为作为判断因素之一。在诸多案件中，法院在论证申请人的行为背离制度初衷时，只停留在讲述其真实目的是向政府施压，以及反复申明该目的与《条例》宗旨相悖，却未能结合事实说明，法院是如何得知申请人实质利益之所在的，以及申请人所申请的信息和欲实现的利益之间有何关系。

[9] 浙江省宁波市中级人民法院[2016]浙02行终209号行政裁定书。注释: [1] 浙江省温州市中级人民法院[2016]浙03行初85号行政裁定书。

行政机关和法院应注意区分申请人是积极理性的还是恶意的。这种负担的增加必须使得行政机关的正常秩序受到严重干扰，甚至是处于停滞状态，亦为普通民众不能接受

（一）法院认定标准的不统一 标准不统一的现象不仅存在于不同地区不同层级的法院之间，甚至同一法院先后裁判的案件中，对滥用行为的考量标准也不一致，并且表现出降低考量标准、扩大滥用行为范围的趋势。关键词:  政府信息公开。

当然，如果申请人的行为仅停留在行政机关应当忍受的合理限度内，并未产生严重的损害后果时，则不应认定为滥用行为的成立，否则会对公民知情权构成不当限制。[7] 江苏省南通市中级人民法院[2015]通中行终字第00165号行政裁定书。[24] 王敬波、李帅：《我国政府信息公开的问题、对策与前瞻》,载《行政法学研究》2017年第2期。其二，对于内容重复的申请，以一事一申请原则为由拒绝答复，需要更充分的论证。

[8] 浙江省温州市中级人民法院[2015]浙温行初字第353号行政裁定书。如在徐俱华案中，法院在事实认定部分提到，原告要求瑞安市锦湖街道办事处公开2013年4月1日至10月30日林朝进到任时花费公款去KTV包间特殊服务多少次，2013年4月1日至10月30日张震宇到任时花费公款吃喝多少详细情况，要求瑞枫公路改建工程建设指挥部公开2009年3月17日瑞枫公路指挥部强拆申请人房屋共雇佣了多少黑保安、2009年3月12日瑞枫公路指挥部强拆申请人房屋当天共有几名领导接受性服务等信息，其申请表载明所需信息的用途为落实中央关于打老虎、拍苍蝇的重要指示等。

在诸多案件中，法院在论证申请人的行为背离制度初衷时，只停留在讲述其真实目的是向政府施压，以及反复申明该目的与《条例》宗旨相悖，却未能结合事实说明，法院是如何得知申请人实质利益之所在的，以及申请人所申请的信息和欲实现的利益之间有何关系。[14] 安徽省高级人民法院[2016]皖行终21号行政裁定书。

《条例》第13条规定的三需要作为法规范认可的正当用途，可否作为甄别申请人动机适当与否的依据，学界存在不同看法。这是法院认识的深化，还是司法裁量范围的合理扩张，甚或是哪里失控了呢？ （二）对申请内容考察的不尽合理 在考察申请内容方面，法院的论证也有待商榷之处。

这意味着，法院在认定事实时不再受同一内容、同一机关的限制。对于这种裁判思路，有学者认为：于司法应对此类问题尚处初探之际，这是一种开放的、经验的、试错的姿态，是值得肯定的。但要注意，大量申请未必就成立滥用权利。[23] 参见章剑生：《政府信息获取权及其限制》,载《比较法研究》2017年第2期。

（一）主观目的是否合法 《条例》未要求申请人在申请时必须注明申请目的，但并不禁止行政机关和法院探究申请人的真实动机。如，在陆红霞案中，法官将陆红霞的父亲陆富国和伯母张兰的申请行为一并评价。

吕富生，中央财经大学法学院硕士研究生。由《条例》第1条可见，受保护的申请动机应当属于依法获取信息、建设透明政府、促进依法行政或者发挥信息对实际生活的效用四方面之一。

《征求意见稿》第31条第6项提出，行政机关对于重复申请可以告知不予重复处理，但这也缺乏可操作性。行政机关已尽释明义务，申请人仍不放弃申请的，行政机关可拒绝答复，但要给予申请人复议和诉讼的权利。